En 2021 el Congreso aprobó 52 leyes, lejos del promedio de la década


Un informe de la Fundación Directorio Legislativo analiza el desarrollo del año parlamentario que acaba de concluir, un año electoral, y en pandemia, lo cual consideran a la hora de comparar lo actuado en 2021 con otros años electorales.

El trabajo destaca que durante los meses de las elecciones (primarias de septiembre y generales de noviembre) el Congreso no convirtió en ley ningún proyecto.

En materia de sesiones, hubo 22 en ambas cámaras a lo largo del período ordinario (del 1 de marzo al 31 de diciembre), y en ese sentido el Senado fue la cámara que más reuniones desarrolló: 14, contra 8 de la otra cámara.

Sobresalieron las sesiones especiales: 7 en Diputados y 11 en el Senado. Solo hubo dos ordinarias y ambas fueron en la Cámara alta, donde el oficialismo era todavía mayoría. La particularidad de las reuniones especiales es que en ellas la lista de proyectos a debatir es acordada por un grupo de legisladores en contraste con las reuniones de tablas (ordinarias), en donde el temario es debatido y consensuado entre todos los bloques.

Hubo además dos reuniones informativas, una en cada cámara. Esto es, las reuniones en las que el Congreso recibe al jefe de Gabinete para que éste cumpla el mandato constitucional de informar al Parlamento. Ambos informes fueron brindados por Santiago Cafiero en su calidad de jefe de Gabinete, pues su sucesor, Juan Manzur, todavía no ha debutado en esas lides.

Leyes aprobadas

El Congreso aprobó a lo largo del período ordinario 2021 52 leyes, una cuarta parte de las leyes aprobadas se gestó a partir de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo, o sea que estamos hablando de 13 leyes. El 75% restante estuvo originado en iniciativas elaboradas por diputados o senadores.

Del total de esos proyectos (39), casi el 70% fueron elaborados por legisladores oficialistas, en tanto que el 23% de las demás leyes se explican por iniciativas de la oposición. A su vez, tres leyes (8%) tuvieron origen en iniciativas presentadas tanto por legisladores oficialistas, como opositores.

Leyes sancionadas mes a mes

2021 estuvo marcado por las elecciones legislativas, que precisamente esta vez tuvieron la particularidad de que el cronograma electoral se modificó, corriéndose un mes en ambos casos: de agosto a septiembre y de octubre a noviembre, respectivamente.

Finalmente, el Poder Ejecutivo extendió el período ordinario hasta el 31 de diciembre. En ese mes, el Congreso registró el pico de mayor cantidad de leyes sancionadas en el año: 14.

Temática de las leyes sancionadas

A diferencia de 2020, en donde uno de los temas centrales de las leyes sancionadas fue la atención de la pandemia, en 2021 la agenda de salud pasó por iniciativas como la Ley de Alimentación Saludable, o la de Contracepción Quirúrgica. En 2021, la agenda Covid se desplazó de los temas de salud a los temas de economía.

El Congreso trabajó en la sanción de iniciativas diseñadas con la intención de recomponer los ingresos económicos de los argentinos. Es el caso de las modificaciones en Ganancias, Bienes Personales y Monotributo.

Los temas más legislados fueron iniciativas vinculadas a las transferencias de inmuebles y a la declaración de fiestas, días nacionales o capitales nacionales. Este tipo de proyectos se destacan por la facilidad de construir consensos (o no estar marcados por conflictos políticos) y en consecuencia su estudio legislativo es expeditivo.

La actividad en comisiones

En total, fueron 267 las reuniones realizadas a lo largo del año. En ambos casos, y como suele suceder, fue Presupuesto y Hacienda la comisión más activa. En el caso de Diputados, hubo 22 reuniones de esa comisión que conduce Carlos Heller, seguida por Derechos Humanos y Garantías, con 16, una más que Acción social y Salud Pública. En cuarto lugar se ubicó Legislación General, con 9.

135 reuniones de comisión se realizaron en el Senado. Tres más que en la otra cámara. Con 27 de Presupuesto y Hacienda; 9 de Educación; 8 de Asuntos Constitucionales y 7 de Acuerdos. Recordemos que a diferencia de la Cámara baja, en el Senado se mantiene la posibilidad de realizar reuniones de comisión de manera virtual.

Temas pendientes

El informe destaca que a lo largo del año el presidente Alberto Fernández y su gabinete anunciaron en diferentes ocasiones proyectos económicos orientados a promover determinadas actividades productivas y a generar empleo. Sin embargo, ninguna de estas iniciativas avanzó en el Congreso.

El único proyecto que fue sometido a discusión en comisión fue el de promoción de las inversiones hidrocarburíferas. Pero, ante los cuestionamientos de legisladores opositores y oficialistas, el Poder Ejecutivo anunció que incorporará modificaciones y su tratamiento quedó postergado.

También están pendientes de análisis los proyectos de promoción de la agroindustria y de la industria automotriz y de la movilidad sustentable. Se suma a la lista, la iniciativa de compre argentino y desarrollo de proveedores, recientemente ingresada a la Cámara de Diputados.

Por su parte, el proyecto de promoción de la industria del cannabis medicinal y del cáñamo industrial fue aprobado por el Senado y aguarda su análisis en Diputados.

Las leyes que no pasaron

El 17 de diciembre, la Cámara de Diputados rechazó el proyecto de ley de Presupuesto 2022 presentado por el Ejecutivo. En consecuencia, el Gobierno nacional prorrogó el Presupuesto 2021 e instruyó al jefe de Gabinete a adecuar las partidas presupuestarias a través de decretos.

Existen dos antecedentes en los que un gobierno debió prorrogar el presupuesto anterior. En 2011, el Congreso decidió no discutir el presupuesto enviado por la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner. Mientras tanto, en 2020, el Gobierno de Alberto Fernández resolvió no poner en consideración el proyecto presentado por su antecesor, Mauricio Macri. Sin embargo, esta es la primera vez desde el retorno de la democracia que el Poder Legislativo rechaza un proyecto de Presupuesto.

A un año de su presentación, los proyectos de ley impulsados desde el oficialismo para reformar el sistema judicial no registraron avances. Se trata, por un lado, de la denominada reforma judicial, cuyo objetivo es modificar la organización y competencia de la Justicia Federal. Y, por el otro, de la reforma de la ley del Ministerio Público Fiscal, que postula la elección del procurador general de la Nación por mayoría absoluta del Senado y limita su mandato a 5 años.

Además, el Poder Ejecutivo envió al Senado un proyecto para modificar la composición del Consejo de la Magistratura. Días después la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inconstitucional el organigrama actual y exhortó al Congreso a sancionar una nueva ley antes de abril.

Sin embargo, por el momento, el asunto no registró avances en el Congreso, aunque podría ser uno de los temas centrales del 2022.

También quedó pendiente la designación de un juez supremo, tras la renuncia de Elena Highton de Nolasco a la Corte Suprema. No obstante, se necesitan dos tercios de los votos del Senado para avanzar con el nombramiento de un ministro de la Corte y, por el momento, el oficialismo no dio con un candidato que reúna el consenso político suficiente para alcanzar tal número.

Pese a haber sido aprobado por la Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Diputados en 2021, el proyecto de ley de humedales está a punto de perder estado parlamentario (el 28 de febrero próximo). Es una iniciativa que establece los lineamientos regulatorios mínimos para la conservación, protección y uso racional de estos ecosistemas.

Su discusión parlamentaria acumula años, sin embargo, hasta ahora no consiguió el consenso político suficiente para convertirse en ley.

Por otra parte, en 2021 el oficialismo presentó un proyecto de gestión integral de envases, que tuvo origen en el Ministerio de Ambiente que encabeza Juan Cabandié. Las comisiones competentes lo aprobaron, sin embargo el Frente de Todos no pudo lograr el quórum para tratarlo en el recinto. Buena parte de la oposición y representantes del sector privado rechazaron la propuesta al considerar que, entre otras cosas, la tasa ambiental que propone crear es un impuesto encubierto.

Sesiones por año

2020 fue, con 42 sesiones en ambas cámaras, el que más actividad tuvo en la materia durante los últimos diez años, seguido por 2012 y 2014, con 37 cada uno de esos años en los períodos ordinarios, superando ampliamente la media de 29 sesiones anuales.

Año electoral, 2021 estuvo por debajo del promedio en la década, con 22. Vale tener en cuenta que en los años electorales (2013, 2015, 2017, 2019 y 2021), la media es de 23 sesiones.

El año que acaba de concluir también se posiciona como un año de menor actividad al contemplar esta variable, pero la diferencia con el promedio se reduce ampliamente.

El contraste más llamativo es 2020-2021. En 2020, el Congreso logró aumentar la cantidad de sesiones impulsado por la modalidad de trabajo a distancia. El regreso de las sesiones presenciales en 2021, sumado al calendario electoral, produjo una merma en la cantidad de reuniones.

El año con más leyes aprobadas de la última década fue 2015, con 121.

Este fenómeno puede explicarse en términos políticos. En el Senado (hasta las elecciones legislativas 2021), el peronismo (hoy Frente de Todos y antes Frente para la Victoria) contaba con mayoría y quórum propio. Las mayorías legislativas tienen un doble impacto: por un lado facilita la realización de sesiones y por el otro garantiza el control del temario.

Cabe consignar que en seis de los últimos 10 años predominaron las reuniones especiales por sobre las reuniones ordinarias. A su vez, en todos los años el Congreso funcionó en forma extraordinaria, es decir que fue ampliado su cronograma de trabajo legislativo para sesionar en diciembre, enero y/o febrero. En 2021, el Ejecutivo extendió el calendario ordinario del Congreso hasta el 31 de diciembre y existe la posibilidad de que en el transcurso de febrero se convoquen a extraordinarias.

Leyes sancionadas

En la última década, el promedio de leyes sancionadas en los períodos ordinarios es de 79 proyectos anuales. 2021 se posiciona a un 35% debajo de esa media. Si bien la cantidad de leyes es menor al promedio de la década en 2021, el Congreso sancionó 16 leyes más que en 2018 (el punto más bajo de la serie) y 13 leyes más que en el último año electoral (2019). El año con más leyes aprobadas de la última década fue 2015, con 121.

Excepto en 2014, en todos los períodos ordinarios de la década la mayor cantidad de leyes sancionadas provino del Poder Legislativo. Sin embargo, entre 2016 y 2019 la diferencia del origen se acentuó notablemente, siendo 2016 el año con mayor distancia entre ambas variables.

Esa brecha se redujo notablemente en el 2020. Sin embargo en 2021 volvió a plasmarse una diferencia notable en donde solo el 25% de las leyes aprobadas en el año responden a proyectos enviados por el Poder Ejecutivo.

Respecto de 2014, cabe destacar que esta diferencia entre leyes con origen en el Poder Ejecutivo y Legislativo fue revertida en el período extraordinario. Finalmente se aprobaron 197 leyes: 108 a partir de proyectos de legisladores y 89 del Ejecutivo.

Entre 2012 y 2015, la mayor cantidad de leyes presentadas por el Poder Legislativo provino del oficialismo. Es lógico, si se tiene en cuenta que el Frente para la Victoria contaba en esos años con mayoría en ambas cámaras. A partir de 2016, con la llegada de un gobierno en minoría como fue el de Cambiemos, se evidencia una mayor paridad entre las tres fuentes de proyectos sancionadas. Esa paridad explicita la negociación que el oficialismo y el Ejecutivo debía/debe llevar a cabo para poder impulsar su agenda legislativa.

Así las cosas, en el último año, 27 leyes fueron impulsadas por el oficialismo, 9 de la oposición y 3 por ambos.

Visitas de jefes de Gabinete

Si bien el artículo 101 de la Constitución establece que el jefe de Gabinete debe asistir mensualmente al Congreso para brindar un informe de gestión, esto no suele suceder. En la última década, el jefe de Gabinete que más asistió a ambas cámaras fue Marcos Peña, en tiempos de Cambiemos, con 20 visitas en sus cuatro años de gestión. Pero a nivel porcentajes, el que lleva la delantera es el chaqueño Joge Capitanich, que en dos años fue 7 veces al Congreso.

Santiago Cafiero fue 5 veces en un año y medio y Juan Manzur todavía no ha cumplido con esa obligación constitucional.